根據聯合國統計,2000年全球老年人口約6億人,占全部人口的10%,而到了2050年,老年人口將增加到20億人,占全部人口21%。鋪天蓋地的老人海嘯,世界各國無一倖免。

台灣人口快速老化。據估計,我國將於今(2016)年正式面臨人口懸崖,65歲以上老年人口,將達到311萬人,首次超越15歲以香水 日本下幼年人口數。經建會推估,台灣老年人口比例,將在2018年超過14%,正式進入高齡社會,並於2033年成為全球人口老化最嚴重的國家。

當一個國家不再年輕,老後的長照問題刻不容緩,加快腳步因應迫切的長照需求,發展健全的長照環境,已是全國人民共識。

衛生福利部提出的《長期照顧保險法2018年上路;而民進黨提出的長照2.0版本,則採稅收制,將以失能老人的照顧為主。兩大政黨的長照政策截然不同,再度引發各界對長照議題的關注。因應市場照顧需求 私立機構快速成長台灣的長照機構,於1980年代開始萌芽,早期的「類長照機構」出現在台北市的士林、北投一帶,也就是榮總、振興醫院附近;當時許多沒有家屬的老榮民,或家屬無法親自照顧的長者,會由醫院病患服務員(即看護)帶回家照顧,也就是看護開放自家空間,照顧生活無法自理或需要被照顧的老人。

隨著老年人口增加,女性勞動參與率上升,家庭照顧功能式微,短短十餘年間,私立老人照顧機構如雨後春筍般興起。1997年《老人福利法》修正,政府要求老人照顧機構須改以財團法人形式經營,但高設立門檻遭業者強烈反彈,於是,政府特許私立小型老人照顧機構,在遵守三不原則的前提下,得立案進入服務市場。爾後,私立小型機構快速成長,在機構式長照服務中,占有一席之地。私立機構坐落社區 法人機構強調品質中華民國家庭照顧者關懷總會統計,2014年全國失能老人約37萬人,其中有8成失能老人居住在社區或家庭,剩下兩成的重度失能老人,則入住長期照顧機構。

長期照顧機構又分為公立機構、公設民營、財團法人,以及私立小型機構。其中,私立小型機構是指提供24小時服務、最多容納49張床、照顧對象以65歲以上行動不便、生活無法自理或部分自理者為主的住宿型機構。

私立小型機構大多坐落於社區,家屬探視方便,且收費普遍低於領取政府補助或社會資源的法人機構。台北市社區銀髮族服務協會理事長吳第明表示,「私立小型機構的形成,並不是法令賦予的,而是民眾本來就有需求。」

法人機構雖強調高級的設備及照顧品質,但合法的私立小型機構,護理師、照顧服務員、社工員、廚師、營養師、藥劑師、物理治療師、職能治療師等專業人員,一樣也不會少;此外,法人機構大多距離住家較遠,長輩容易有「被遺棄」的感覺,而私立小型機構遍布各地,較能符合長輩「在地老化」的期望;住進「像家一樣的機構」,而非「如醫院般的機構」,更是許多家屬和老人,選擇私立小型機構的原因之一。修法提高硬體標準 北市私立機構銳減值得注意的是,衛福部統計顯示,全台各縣市私立小型機構數,普遍持平或緩慢成長,唯獨台北市呈現銳減趨勢,從2003年的201家,大幅下降至2014年的102家,在短短11年間,消失將近100家。

「造成台北市私立小型機構消失的最主要原因,就是2007年修訂的《老人福利法》。」吳第明指出,新法規定每房人數從8人降至6人,還提高老人福利機構的硬體標準,要求每房須設有自然採光的對外窗;廁所數量須依住民性別比例設置男女廁;走道、樓梯、浴廁、餐廳、照顧區等空間須設欄杆或扶手,無障礙設施、消防設備等,也須符合新法規範。

透過提高老人福利機構的設置標準,改善良莠不齊的照顧品質,本是立意良善,但卻扼殺了都會區私立小型機構的生存空間;其中,受影響最大的地區,就是台北市。

政府要求,2007年新法實施後,所有老人福利機構須於五年內、即2012年底,完成所有改善,否則將對業者開罰。而統計數據也顯示,台北市私立小型機構數,在2012年明顯下滑,由此可見,無法在期限內達到新法標準,業者走投無路,被迫歇業或遷餅乾巧克力往外縣市。

此外,台北市礙於先天條件的限制,既有私立小型機構不斷消失,卻也遲遲等不到新機構的設立。綜觀來看,台北市發展私立小型機構的三大阻礙,包括「高房價」、「土地分區」,以及「住戶反對」。房價吞噬經營效益 機構移往週邊城市台北市寸土寸金、地狹人稠,私立小型機構多位於公寓或大樓,要讓每間房都有自然採光的對外窗,實屬不易;此外,相對外縣市較多獨門獨院的房屋結構,擴充占地或增建廁所數量,對台北市私立小型機構來說,更是難上加難,許多業者只好縮減床數,減少入住人數,以換取降低硬體設備門檻的生存空間。

「被迫縮減床數,直到失去經營效益時,業者只好遷往週邊城市,或是被迫關門。」中華民國家庭照顧者關懷總會秘書長陳景寧指出,台北市土地成本明顯高於其他縣市,是造成私立小型機構流失的重要原因。北市條例全台唯一 禁止工農地設機構高房價,讓機構經營成本增加;而「土地分區」規範,更墊高機構設立的門檻。情人節推薦禮物台灣各縣市均開放工業用地及農地設立機構。然而,《台北市地方自治條例》卻規定,只有「住宅用地」可以設立機構。換句話說,台北市是全國唯一不開放工業用地及農地設立機構的縣市。獨有的土地分區規定,限縮取得便宜土地的機會,導致不少業者被迫遷往新北市、桃園縣等臨近縣市。

台北市私立小型機構不斷消失,也讓政府開始有所警覺。社會局自2014年起,提供南港區、松山區、信義區、大安區4個行政區,每一機構200萬元獎勵金,以鼓勵業者設立。然而,信義、大安區房價全台最高,幾乎沒有業者會選在當地設立機構;而南港、松山區則以工業用地居多,住宅用地有限,受限於土地分區規範,業者進駐意願不高。因此,獎勵金開辦至今,還沒有任何一家機構提出申請。

「就算給錢,還是沒辦法設立機構。」吳第明無奈地表示,台北市私立小型機構消失,不是因為經營不善或品質不良倒閉,而是法令沒有給予支持和保護。管委會權利無限大 住戶阻撓機構進駐除了先天條件不良(高房價)、後天法令限制(土地分區),對台北市私立小型機構業者來說,更多阻礙來自於「住戶反對」。

二○○七年修正的《老人福利法》,要求機構在廁所數、消防設備、無障礙設施等均須達到標準。然而,由於台北市私立小型機構,大多位於住宅大樓內,而相較於其他硬體的增設或改建,消防設備、無障礙施設均牽涉住戶權益,依《公寓大廈管理條例》規定,須取得管委會(即住戶)的同意。

舉例來說,房屋原有的消防設備,只要符合「起造日」當時的規範即可;而機構設立,則須以「最新消防法規」為標準。機構大多願意施做消防設備,以符合最新法規,但在「無法取得管委會同意」的狀況下,機構合法化的過程,備受阻撓。

無障礙設施的施做,也面臨相同考驗。雖然機構可以《住宅法》為依據,即便沒有取得管委會同意,照樣能增設無障礙設施;然而,現實狀況卻是,當機構遇到住戶惡意阻撓,建管處、都發局互推皮球,在無主管機關行使公權力的狀況下,雙方一旦走上法律途徑,業者大多只能自力救濟。

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